تعامل شورای روستا و مسئولین اجرایی با یکدیگر

قسمت هشتم کتاب:

راهبر شورای اسلامی روستایی

                                                                      (تاریخچه، مبانی، ساختار، وظایف و تشکیلات)

 

                                                                            مؤلفان:                                                                                                                               حسین کوچکیان فرد

                                                                                               امید کوچکیان فرد

 

فصل ششم:  تعامل شورا و مسئولین اجرایی با یکدیگر ......................................

الف - وظایف مسئولین اجرایی در قبال شورای اسلامی روستا ..................................

• برگزاری انتخابات دوره ای و میان دوره ای شورا   ...............................................
• نظارت برعملکرد شورا و اعضای آن   ............................................................
• تهیه فرم های لازم برای استفاده در شورا   .......................................................
• تهیه لوایح قانونی ، آیین نامه ها ، دستورالعمل ها و اصلاحیه های لازم برای آنها  .....................
• اعلام نظرات کارشناسی لازم راجع به مصوبات شورا   ..............................................
• هیأت تطبیق مصوبات شوراهای بخش و روستا   ....................................................
• درخواست تشکیل جلسه و بررسی موضوعات در شورا   .............................................
• امکان حضور مسئولین اجرایی در جلسات شورا   ..................................................
• موافقت با مأموریت خدمت اداری اعضای شورا و دهیار   ...........................................

ب – وظایف شورای اسلامی روستا در قبال مسئولین اجرایی  ............................................

• ارایه پیشنهادات اجرایی به مسئولین حوزه انتخابیه خود   ...........................................
• بررسی پیشنهادهای دستگاه های اجرایی   ........................................................
• جلب مشارکت اهالی به برنامه ها و سیاست های دولت   ............................................
• همکاری با مسوولین اجرایی   ..................................................................
• نظارت بر طرح ها و پروژه ها  ..................................................................
• دریافت اطلاعات از دستگاه های اجرایی   .......................................................

ج- وظایف وزارت کشور در قبال شورای اسلامی روستا ................................................

• معاونت هماهنگی امور عمرانی و توسعه امور شهری و روستائی  ..............................................
• سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور .....................................................................

 

فصل ششم:  تعامل شورا و مسئولین اجرایی با یکدیگر

یکی از خطراتی که بالقوه حیات سالم شوراها در هر رده و سطحی، از جمله شورای روستایی را تهدید می نماید آفت دولتی شدن آن می باشد. این تلقی امری دوسویه است یعنی هم از سوی دستگاه های اجرایی و دولتی از طریق برداشت پاره ای از وظایف شورا مندرج در قانون و سایر مقررات که بر تعامل مؤثر شورا با مسئولین اجرایی دلالت دارد. در زمینه همکاری، پیشنهاد دهنده، ایجاد کننده زمینه مناسب برای فعالیت دستگاه های دولتی است که در صورت نگرش ابزاری به شورا از سوی مسئولین خطر تنزل شورا در حد یک مباشر و کارگزار دستگاه های اجرایی را دارد و هم از سوی اعضای شورا با تلقی قرار داشتن شورا در ادامه دستگاه های دولتی و ایجاد روحیه وابستگی تام شورا به نهادهای دولت امکان تحقق این آفات می رود.

همچنین عدم آگاهی مردم از حیطه های وظایف شورا و ایجاد توقعات غیر منطقی و نامعقول که مانع از فعالیت متناسب شورا با وظایف مشروعیت و قانونی آن را فراهم می سازد به همراه عدم آموزش و آشنایی اعضای شورا با حیطه وظایف و اختیارات آنها، آفتی جدی  برای شکل گیری شاکله مشروع شوراها می باشد که به آن می توان مشخص نبودن رابطه شورا با نهادهای عمومی غیر دولتی و سازمان های مردم نهاد حاضر در روستا که هر یک عهده دار وظایفی در حوزه عمرانی، بهداشتی، خدماتی، تولیدی و یا رفاهی، اجتماعی و فرهنگی هستند که می تواند به تداخل در وظایف یکدیگر و یا انفعال هرکدام در انجام وظایف منجر شود. بنابر این ایجاد مدیریت یک پارچه که در آن هر یک از این عناصر با وظایف خود آشنا و به نقش آفرینی در کنار شورا به پردازند از اهم اولویت ها قبل از شروع به کار هر دوره از شورا می باشد.

دستیابی شورا به اهداف مصرح قانونی ، نیازمند تأمین مقدماتی است که یکی از اساسی ترین و اصلی ترین آنها تعامل و ارتباط قانونمند، منطقی، پایدار و نهادمند در سطوح مختلف با ادارات و دستگاه های  اجرایی می باشد .

بدون وجود چنین تعامل قانونمند و تعریف شده با دستگاه های مختلف، گزاف نخواهد بود که گفته شود، شورا قادر به انجام وظایف خود نخواهد بود. لذا شورا به منظور پاسخگویی به مطالبات مردم در زمینه های مختلف از طریق تصویب مقررات محلی و همچنین نظارت بر عملکرد دستگاه های اجرایی نیازمند تعامل سازنده و همه جانبه با نهادها، ادارات و سازمان های حاکمیتی اعم از دولتی و عمومی غیر دولتی می باشد. در برقراری چنین تعاملی لازم است منافع شهروندان، اجرای قوانین و مقررات، تحقق وظایف قانونی شوراها، حفظ روحیه همکاری و همدلی بین شورا و دستگاه های مختلف و نیت و اراده رفع مشکلات و گره گشایی از مسایل و امورات مردم مبنا قرار گیرد .

باید توجه داشت تعامل و همکاری شورا و مسئولین جاده ای دو طرفه می باشد، لذا قانونگذار ارتباطی دوسویه را میان شورا و مسئولین اجرایی مطمح نظر قرارداده است به این ترتیب که وظایفی را برای مسئولین اجرایی در قبال شورا برشمرده است و متقابلاَ تکالیفی را برای شورا در مقابل پیشبرد اهداف و وظایف عام المنفعه دستگاه های دولتی و نهادهای عمومی غیر دولتی قرار داده است.

شناخت هردو طرف نسبت به وظایف شان در قبال دیگری از ضروریات و مقدمات لازم برای ایجاد تعامل و تفاهم فیمابین می باشد. لازم به ذکر است که بیشترین ارتباط دستگاه های اجرایی با شوراها از طریق وزارت کشور و زیر مجموعه استانی آن یعنی استانداری، فرمانداری و بخشداری و نیز دهیاری که به شیوه ای در هماهنگی و راستای این مجموعه فعالیت می نماید، پیش بینی و اعمال می شود که شناخت شورا در زمینه  آنها در قبال شورا و شورا در مورد آنها ضروری و لازم می باشد.

 

الف - وظایف مسئولین اجرایی در قبال شورای اسلامی روستا

اختیارات و وظایفی که براساس قانون و مقررات، مسئولین اجرایی در قبال شورای اسلامی روستا دارا می باشند که مبنای ارتباط این دو با یکدیگر قرار دارد به شرح زیر است :

 

برگزاری انتخابات دوره ای و میان دوره ای شورا

ایجاد تمهیدات قانونی برای انتخاب اعضای شورای روستا به صورت مستقیم، عمومی و با رأی مخفی و اکثریت نسبی آراء [1]

در هریک از واحدهای تقسیمات کشوری که بر طبق قوانین و مقررات مربوط به نام ده یا روستا شناخته شده است . [2]

همچنین در قانون قبل از اصلاح سال های اخیر آمده بود که در صورتی که شورای اسلامی روستا در طول دوره فعالیت خود به علت فوت ، استعفاء یا سلب عضویت برخی از اعضای اصلی و علی البدل، فاقد حد نصاب لازم برای تشکیل جلسات شود و بیش از دو سال به پایان دوره فعالیت آن مانده باشد، وزارت کشور به عنوان دستگاه اجرایی ذی ربط، مکلف به برگزاری انتخابات میان دوره ای و تأمین کسری اعضای اصلی و علی البدل شورا می باشد . [3] که ظاهراً با حذف این ماده از قانون انتخابات میندوره ای برای شوراها مدنظر نمی باشد.

 

نظارت برعملکرد شورا و اعضای آن

اعضای شورا امین مردم و نماینده آنان برای اعمال پاره ای از وظایف تعیین شده در قانون می باشد. حال اگر شورا و یا تک تک اعضای آن به تنهایی اقدامی بر خلاف وظایف مقرر یا مخالف مصالح عمومی کشور و یا حیف و میل و تصرف غیر مجاز در اموالی که وصول و نگهداری آن را به نحوی به عهده دارند، انجام دهند، بر طبق قانون فرماندار می تواند پیشنهاد انحلال شورای مزبور را به هیأت حل اختلاف استان ارجاع می دهد [4] و قبل از آن نیز بخشداری و فرمانداری نظارت کافی برای پیشگیری از وقوع چنین مسایلی را خاصه از طریق بررسی عملکرد شورا به ویژه از طریق مصوبات آن داشته باشد.

 

تهیه فرم های لازم برای استفاده در شورا

 اعمال وظایف شورای اسلامی روستا و نیز ثبت، ضبط و نگهداری سوابق، تهیه گزارش ها، تنظیم صورت های مالی، تهیه نامه های اداری و بسیاری از مسایل دیگر برای فعالیت شورای اسلامی روستا، نیازمند وجود الگوهای از قبل تعیین شده ای است که وزارت کشور به عنوان دستگاه اجرایی ذی ربط با شورای اسلامی روستا می بایست نسبت به تهیه و ابلاغ آنها به شورا اقدام مقتضی را بعمل آورد.

وجود چنین فرم هایی در انجام بهینه فعالیت شوراها ضروری می باشد. در نتیجه قانون تهیه آن از سوی مسئولین اجرایی و استفاده از آن از سوی شورای اسلامی روستا را تکلیف نموده است. [5]

 

تهیه لوایح قانونی ، آیین نامه ها ، دستورالعمل ها و اصلاحیه های لازم برای آنها

تهیه لوایح لازم برای فعالیت شوراهای اسلامی و بروز رسانی قوانین و مقررات در این زمینه، یکی دیگر از وظایفی است که از طرف دستگاه اجرایی ذی ربط با شوراها یعنی وزارت کشور می باید صورت گیرد و به این منظور متن پیشنهادی با توجه به نیاز روز شوراها را تهیه و پس از تأیید و تصویب از سوی هیأت دولت و از طریق آن ارسال به مجلس شورای اسلامی برای تصویب تقدیم می شود .

علاوه بر آن با توجه به اینکه مسئولیت اجرای قانون شوراها برعهده وزارت کشور است این وزارتخانه مکلف است تا برای به منصه ظهور رسیدن اهداف تشکیل شوراهای اسلامی کشوری، آیین نامه های لازم انتخاباتی برای برگزاری انتخابات دوره ای و میاندوره ای را تهیه نماید. همچنین برای تعیین نحوه فعالیت شوراها و تسهیل در اعمال اختیارات آنها که در قانون به آن تصریح شده است، آیین نامه های اجرایی تشکیلات و وظایف شوراها را تهیه می نماید و نیز دستورالعمل های لازم و مورد نیاز برای انتخابات، نظارت بر عملکرد شوراها از سوی دستگاه های مجری، نحوه برقراری عوارض محلی و شیوه هزینه کرد آن و مانند اینها را تهیه و عنداللزوم به هیدت وزیران برای تصویب ارسال نماید. تا به این ترتیب نحوه تعامل شوراها با دستگاه های اجرایی و بالعکس و نیز شیوه فعالیت شوراها در چارچوب قانون به طور تفصیلی تبیین شود .

 

اعلام نظرات کارشناسی لازم راجع به مصوبات شورا

دستگاه های اجرایی موظفند تا پس از تصویب، مصوبات شورا در زمینه های مختلف فعالیت آنان و اعمال اختیارات شان که براساس قانون از سوی شورا برای آنان ارسال می شود را مورد بررسی قراردهند و در صورت مشاهده مغایرت با قوانین موضوعه و یا خارج از حدود و وظایف و اختیارات شورا تشخیص دادن هر یک از مصوبات، موارد را به طور مستدل برای بررسی مجدد به شورا در ظرف مدت دو هفته اعلام نمایند. این ترتیب ارتباط موجب استفاده بدون هزینه شورای اسلامی روستا از نظرات کارشناسی دستگاه های اجرایی می باشد که خود ضمن غنا بخشیدن به دانش اعضای شورا، موجبات تهیه مصوبات متقن و ماندگار را برای شورا و در نتیجه اثربخشی بیشتر شورا در انجام وظایف محول به آنها را فراهم می سازد.[6] همچنین این امر باعث می شود تا از ایجاد مشکلات اجرایی برای مردم و اهالی محل پیشگیری بعمل آید.

لازم به ذکر است این مهم علاوه بر دستگاه های اجرایی از طریق کمیته تطبیق که در بخشداری ها و فرمانداری ها تشکیل می یابد وبه ترتیب به مصوبات شوراهای شهر و روستا  در هیأتی که مرکب از نمایندگان دستگاه های ذی ربط می باشد رسیدگی می شود و طی آن مصوبات شورا بررسی و مغایرت های احتمالی آنها با قوانین تعیین و به شورا جهت طی مراحل قانونی ابلاغ می شود که عملاً در برگیرنده نظرات کارشناسی دستگاه ها بر مبنای قوانین و مقررات و به علاوه کارشناسی حقوقی پیرامون هر یک از مصوبات می باشد.

 

هیأت تطبیق مصوبات شوراهای بخش و روستا

به موجب مفاد آیین­ نامه اجرایی ماده (۸۰) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران ، مصوب 1396، شوراهای اسلامی شهر، روستا، بخش و شهرستان موظفند حداکثر ظرف مدت یک هفته پس از تشکیل هر جلسه، نسخه‌ای از مصوبات خود در آن جلسه را به هیأت تطبیق ذیربط، شهرداری، دهیاری یا دستگاه های اجرایی که مصوبه مربوط به آنها می باشد، ارسال نمایند تا از نظر انطباق آنها با قوانین مورد بررسی قرار گیرد.

هدف از تشکیل این هیأت ها ارتقای سطح کارآمدی مصوبات شوراهای اسلامی کشور و تطبیق آن با قوانین و نیز ساماندهی نظارت برعملکرد شوراهای اسلامی می باشد، رؤسای هیأت‌های تطبیق می‌توانند به منظور بررسی بیشتر و دقیق‌تر مصوبات شورا، جهت اخذ نظرات مشورتی، از کارشناسان ذیربط بدون داشتن حق رأی برای حضور در جلسات هیأت‌های تطبیق دعوت به عمل آورند.

همانطور که در سطور فوق بیان شد مصوبات شورای روستا به هیأت تطبیق بخش  ارسال می شود و رئیس هیأت تطبیق (بر اساس ماده 80 قانون شوراها) در جلسه مشترکی با اعضای هیأت، مصوبات دریافتی از شوراهای روستایی را بررسی کرده و آنها را با قانون وظایف شوراها و قوانین مربوط به شورای روستا و دهیاری و آئین نامه های مربوطه و سایر قوانین و مقررات موضوعه انطباق می­دهند که در صورت عدم تطابق هر یک از مصوبات با قانون، موارد  به شورای مذکور با امضای رییس  ابلاغ می شود. عدم اعلام نظر توسط هیأت تطبیق در زمان قانونی مقرر، به منزله تأیید مصوبه شورا است. [7]چنانچه شورای روستا موارد ابلاغی هیأت تطبیق را مورد پذیرش قرار ندهند و بر اجرای آن اصرار کند، موضوع در جلسه دیگر شورا بررسی و با ذکر دلایل مجدداً در قالب مصوبه به هیأت مزبور ارسال و آن هیأت را مطلع می سازند. در این مرحله موضوع از طریق هیأت جهت طرح در هیات حل اختلاف مربوط پیگیری  می شود [8]

 

درخواست تشکیل جلسه و بررسی موضوعات در شورا

 درصورتی که هریک از مسئولین اجرایی حوزه روستا اعم از دهیار ، بخشدار و یا فرماندار ذی ربط با شورای اسلامی روستا، بررسی موضوع یا موضوعاتی از سوی شورا و ارایه نظر آنان پیرامون آن موضوع را لازم بدانند و یا نیاز به دریافت نظرات مشورتی شورا در امری را نیاز داشته باشند، می توانند درخواست کتبی خود را برای تشکیل جلسه شورا، مشتمل بر زمان تشکیل جلسه، دستور کار و ضرورت تشکیل آن به شورا اعلام نمایند که در این صورت شورا موظف به برگزاری جلسه فوق العاده به منظور اجابت این تقاضا می باشد. [9] همچنین در صورت درخواست کتبی شورای بخش و یا دیگر دستگاههای وظیفه مند در روستا و دهیار ذی ربط از شورا نیز می توانند از شورا به صورت کتبی درخواست تشکیل جلسه بنمایند که اقدام در این زمینه نیز از تکالیف شورا خواهد بود. [10]

 

امکان حضور مسئولین اجرایی در جلسات شورا

درصورتی که هر یک از مسئولین اجرایی حوزه انتخابیه شورا، اعم از استاندار، فرماندار، بخشدار، دهیار و یا مدیران کل و روسای ادارات ذی ربط تمایل به حضور در جلسات شورای اسلامی روستا را داشته باشند، می توانند بدون حق رأی در جلسه حضور بهم رسانند . [11]

 

موافقت با مأموریت خدمت اداری اعضای شورا و دهیار

آن دسته از کارکنان دولت یا مؤسسات عمومی غیر دولتی که به عضویت شورای اسلامی روستا درآمده اند و به خدمت تمام وقت یا پاره وقت آنان در شورا نیاز باشد، عضو مزبور می تواند درخواست کتبی خود به این منظور را به شورا تسلیم و شورا طی مصوبه ای مبنی بر تأیید نیاز به کار تمام وقت یا پاره وقت وی به مراجع ذی ربط اعلام نماید که به این ترتیب پس از طی مراحل اداری و درخواست استانداری از سازمان متبوع، عضو مزبور می تواند به عنوان مأمور به خدمت در شورا انجام وظیفه نمایند و دستگاه اجرایی مربوطه موظفند حسب درخواست استاندار ذی ربط از آنان نسبت به صدور حکم مأموریت تمام وقت و یا پاره وقت وی به شورای اسلامی روستا اقدام نمایند . [12]

همچنین درصورتی که به کار سایر اعضای غیر شاغل در مؤسسه ها و دستگاه های دولتی و یا مؤسسات عمومی غیر دولتی از سوی شورا نیاز مبرم باشد به استناد بند 9 دستورالعمل شماره 68279 ت 521958 مورخ 7/12/1378 هیأت وزیران، با مصوبه شورا امکان انعقاد قرارداد با وی برای خدمت تمام وقت تا سقف 176 ساعت در ماه و پرداخت حق الزحمه ایشان از محل بودجه شورا وجود دارد، منوط بر آنکه شورا از اعتبار لازم برای این امر برخوردار باشد .

به همین ترتیب درصورتی که شورا به وجود فردی شاغل در دستگاه های دولتی و یا وابسته به دولت برای تصدی سمت دهیار نیاز داشته باشد، می تواند به عنوان مأمور به خدمت از طریق بخشداری از سازمان متبوع فرد، مراتب مأمور به خدمت شدن وی را درخواست تماید . [13]

 

ب – وظایف شورای اسلامی روستا در قبال مسئولین اجرایی

همچنانکه مسئولین اجرایی، مستند به قوانین و مقررات وظایفی را در مقابل شورای اسلامی روستایی دارند شوراها نیز متقابلاَ وظایف و اختیاراتی را در قبال مسئولین اجرایی به شرح موارد زیر دارا می باشند.

 

ارایه پیشنهادات اجرایی به مسئولین حوزه انتخابیه خود

 از وظایف مصرح قانون در رابطه با شوراهای اسلامی روستایی، یکی ارایه پیشنهاد برای انجام هرچه مطلوب تر وظایف و اجرای طرح ها و پروژه ها به مسئولین اجرایی به منظور رفع کمبودها، نارسایی ها و نیازهای حوزه انتخابیه شان می باشد. این پیشنهادها می بایست درچارچوب مقدورات و در قالب گزارش به هریک از دستگاه های ذی ربط اجرایی از طرف شورا ارسال شود. [14]

 

بررسی پیشنهادهای دستگاه های اجرایی

شورا مکلف است پیشنهادهایی که ارگان های اجرایی در زمینه های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی از نظر تطبیق با ضرورت های موجود در حوزه انتخابیه شورا اعلام می نمایند، را بررسی و در زمینه آن ارائه نظر کند  و نیز می بایست گزارش نارسایی ها و نواقص آن طرح ها در مرحله بررسی و نیز اجرا که جنبه عمومی دارد و در حوزه فعالیت شورا  می باشد را به مراجع ذی ربط و مسئولین دستگاه ها اعلام نماید که از جمله طرح هادی روستایی می باشد.[15]

 

جلب مشارکت اهالی به برنامه ها و سیاست های دولت

شورا در ارتباط با دستگاه های اجرایی مکلف است تا زمینه مناسب و جلب مشارکت عمومی برای اجرای فعالیت های تولیدی وزارتخانه ها و سازمان های دولتی و نیز نیروی انتظامی را فراهم سازد . و نسبت به تبیین و توجیه سیاست های دولت و تشویق و ترغیب روستاییان برای همکاری در اجرای سیاست های مذکور اقدام لازم را به عمل آورد . [16]

 

ه

 

---

[1]  . ‌ قانون تشکیلات مصوب 1375: ماده 20 - انتخاب اعضاء شورای روستا و شهر به صورت مستقیم، عمومی، با رأی مخفی و اکثریت نسبی آراء خواهد بود.

[2]  . قانون تشکیلات مصوب 1375: ‌ماده 12 - شورای روستا، بخش، شهـر، شهرستـان و استان در واحـدهایی از‌تقسیمات کشوری تشکیل می‌شود که طبق قوانین و مقررات مربوط، به نام ده(‌روستا)، ‌بخش، شهر، شهرستان و استان شناخته شده باشد.

[3]  . قانون تشکیلات مصوب 1375: ‌ماده 31 حذف شده سابق- در صورتی که هر یک از شوراها به علت فوت، استعفاء یا سلب عضویت اعضاء اصلی و علی‌البدل فاقد حد نصاب لازم برای تشکیل‌جلسه گردد، انتخابات میان دوره‌ای همزمان با اولین انتخابات سراسری در موعد مقرر برگزار می‌شود.

[4]  . ‌ قانون تشکیلات مصوب 1375: ماده 91- هرگاه شورا اقداماتی بر خلاف وظایف مقرر یا مخالف مصالح عمومی کشور و یا حیف و میل و تصرف غیر مجاز در اموالی که وصول و‌نگهداری آن را به نحوی به عهده دارد انجام دهد، به پیشنهاد کتبی فرماندار موضوع جهت انحلال شورا به هیأت حل اختلاف استان ارجاع می‌گردد و‌هیأت مذکور به شکایات و گزارشها رسیدگی و در صورت احراز انحراف هر یک از شوراهای روستاها، آن را منحل می‌نماید و در مورد سایر شوراها در‌صورت انحراف از وظایف قانونی، بنا به پیشنهاد هیأت استان و تصویب هیأت حل اختلاف مرکزی منحل می‌گردند.

[5]  . آیین نامه اجرایی شورای روستا :  ‌ماده 21 - تمامی مکاتبات شورا باید طبق فرمهای دریافتی دارای تاریخ، شماره ثبت دردفتر شورا، نام کامل گیرنده و موضوع نامه باشد و حداقل در‌چهار نسخه تنظیم شود و نسخه اول برای اداره یا سازمان مورد نظر و نسخه دوم برای بخشدار و نسخه سوم برای شورای اسلامی بخش ارسال و نسخه‌چهارم به عنوان سابقه در بایگانی شورا نگهداری شود

[6]  . قانون تشکیلات مصوب 1375:  ‌ماده 90- مصوبات کلیه شوراهای موضوع این قانون در صورتی که پس از دوهفته‌از تاریخ ابلاغ مورد اعتراض قرار نگیرد لازم‌الاجراء می‌باشد و در صورتی که مسؤولین‌ذی‌ربط آن را مغایر با قوانین و مقررات کشور و یا خارج از حدود وظایف و اختیارات‌شوراها تشخیص دهند می‌توانند با ذکر مورد و به طور مستدل حداکثر ظرف دو هفته از‌تاریخ ابلاغ مصوبه اعتراض خود را به اطلاع شورا رسانده و درخواست تجدیدنظر نمایند.‌شورا موظف است ظرف ده روز از تاریخ وصول اعتراض تشکیل جلسه داده و به موضوع‌رسیدگی و اعلام نظر نماید. در صورتی که شورا در بررسی مجدد از مصوبه مورد اختلاف‌عدول ننماید موضوع برای تصمیم‌گیری نهایی به هیأت حل اختلاف ذی‌ربط ارجاع‌می‌شود. هیأت مزبور مکلف است ظرف بیست روز به موضوع رسیدگی و اعلام نظر نماید.

[7]  .  آیین­ نامه اجرایی ماده (۸۰) قانون :  ماده 7- هیئت تطبیق موظف است حداکثر ظرف دو هفته از تاریخ ابلاغ مصوبه با ذکر مورد و مستدل اعتراض خود را به شورا اعلام و درخواست تجدیدنظر کند. عدم اعلام نظر توسط هیئت تطبیق در زمان قانونی مقرر، به منزله تأیید مصوبه شورا است. شورا موظف است از تاریخ وصول اعتراض، حداکثر ظرف ده روز تشکیل جلسه داده و نسبت به موضوع رسیدگی و اعلام نظر نماید. رسیدگی به اعتراض مانع از رسیدگی سایر اشخاص در محاکم صلاحیت دار نیست.

[8]  . آیین­ نامه اجرایی ماده (۸۰) قانون :  ماده 7- تبصره 2- در صورتی که شورا از مصوبه خود عدول ننموده و بر آن اصرار کند، موضوع ظرف (48) ساعت با در خواست کتبی رییس هیئت تطبیق به هیئت حل اختلاف ذیربط ارجاع می شود. هیئت حل اختلاف موظف است ظرف مهلت قانونی (20) روز نسبت به مصوبه شورا اعلام نظر کند.

[9]  . قانون تشکیلات مصوب 1375:  تبصره ذیل ماده 9 - شوراها در صورت ضرورت و بنا به دعوت بخشدار و فرماندار ذی‌ربط موظف به تشکیل جلسه فوق‌العاده می‌باشند. این دعوت باید‌کتبی و با تعیین وقت قبلی و ذکر دستور جلسه باشد.

[10]  . آیین نامه اجرایی شورای روستا :  ماده 28 - در صورت درخواست کتبی شورای بخش بخشدار و یا دیگر دستگاههای وظیفه مند در روستا و دهیار ذی ربط از شورا جهت تشکیل جلسه‌مشتمل بر زمان دستور کار و ضرورت تشکیل جلسه شورا موظف به برگزاری جلسه فوق العاده می‌باشد.       

[11]  . قانون تشکیلات مصوب 1375: ‌ماده 9- نمایندگان مجلس شورای اسلامی، استانداران، فرمانداران، شهرداران، بخشداران، دهیاران و مدیران کل و رؤسای ادارات می‌توانند در جلسات‌شورای اسلامی حوزه مسؤولیت خود بدون حق رأی شرکت کنند.

 

[12]  . دستورالعمل مأموریت کارکنان عضو شورا :  ‌بند 1-  آن دسته از کارکنان دولت یا مؤسسات عمومی غیردولتی که به عضویت شوراهای اسلامی انتخاب می‌شوند و به وجود تمام وقت یا پاره وقت آنان نیاز می‌باشد می‌توانند به عنوان مأمور به خدمت در شورا انجام وظیفه نمایند مجموعه کامل قوانین و مقررات شوراهای اسلامی (روستا، بخش، شهرف شهرستان، استان، عالی استان) با آخرین اصلاحات و الحاقات، تهیه و تدوین علی اکبر منتظری، قم: بیت الاحزان، 1383، ص 386

[13]  . آیین نامه اجرایی شورای روستا :  ماده 48 - چنانچه شورا به وجود فردی شاغل در دستگاههای دولتی و یا وابسته به دولت برای تصدی سمت دهیار نیاز داشته باشد می‌تواند به عنوان‌مأمور به خدمت از طریق بخشداری از سازمان متبوع در خواست نماید.

[14]  . ‌ قانون تشکیلات مصوب 1375:  ماده 76 - بند ب - ارائه پیشنهاد جهت رفع کمبودها، نارسایی‌ها و نیازها به مقامات ذی‌ربط.

‌مقامات مذکور موظف به بررسی پیشنهادها و ارائه پاسخ، حداکثر ظرف مدت دو‌ماه، به شورا هستند. در صورت عدم ارائه پاسخ در موعد مقرر، مراتب برای پیگیری‌قانونی به اطلاع مقامات مافوق می‌رسد.

[15]  . قانون تشکیلات مصوب 1375:  ماده 76 – بند س– مشارکت در تهیه طرحهای هادی روستا و بهسازی بافتهای فرسوده و ضوابط و مقررات ساخت و ساز

[16]  . قانون تشکیلات مصوب 1375:  ماده 76 - بند ک – ایجاد زمینه مناسب و جلب مشارکت عمومی در جهت اجرای فعالیتهای تولیدی وزارتخانه ها و سازمانهای دولتی .

نقل و استفاده از مطالب با ذکر منبع و رعایت قوانین مربوط به کپی‌رایت آزاد است

مشتاق دریافت نظرات شما گرامیان :  [e-mail]

 

راهبر شورای اسلامی روستایی(تاریخچه، مبانی، ساختار، وظایف و تشکیلات): کلیات

به مناسبت شروع به کار دوره ششم شوراهای روستایی و به منظور آشنایی هر چه بیشتر اعضای شوراهای اسلامی روستا، پژوهشگران، مسئولین وظیفه شناس و قاطبه مردم با تاریخچه، مبانی، ساختار، وظایف و تشکیلات شوراهای اسلامی روستایی متن کامل کتاب "راهبر شورای اسلامی روستایی (تاریخچه، مبانی، ساختار، وظایف و تشکیلات)" که هنوز انتشار عمومی یافته است به  مرور تقدیم علاقمندان خواهد شد

 

 

 

قسمت سوم کتاب:

راهبر شورای اسلامی روستایی

                                                                      (تاریخچه، مبانی، ساختار، وظایف و تشکیلات)

 

 

فصل اول : کلیات

شورای اسلامی روستا که به استناد قوانین و مقررات منبعث از قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران از اردی بهشت سال 1378 در بیش از 33857 روستای بالای 20 خانوار و یا 100 نفر جمعیت تشکیل یافته مفهومی است که به لحاظ اجرایی دارای پیشینه تاریخی نهادهای مشابه قبل از انقلاب 57 در قالب انجمن ده می باشد و نیز حداقل سه دوره فعالیت در قالب شورای روستایی که هر دو سال از طریق جهادسازندگی و با همکاری بخشداری ها تجدید انتخابات شده است از آستانه پیروزی انقلاب اسلامی را در سابقه خود دارد که از سال 1361 تا سال 1368 فعالیت قانونی داشته اند و دوره جدید فعالیت قانونی را از سال 1378 با انتخابات سراسری تشکیل یافته است و تا کنون در قالب پنج دوره چهار ساله سپری کرده است و هماکنون وارد ششمین دوره از فعالیت خود شده است. همچنین به لحاظ ادبیات موضوعی در قالب نهادهای مشابه آن در قبل از انقلاب اسلامی و تحت عنوان "انجمن ده" از سال 1343 تا آستانه انقلاب 57 حضور فعال در روستاهای کشور داشته است.

باید توجه داشت، اندیشه شورا در مفهوم جدید به معنای نهادی واسط بین مردم و سازمان ها و نهادهای حکومتی اعم از دستگاه های اجرایی همچون ادارات وابسته به وزارتخانه ها، سازمان های عمومی غیر دولتی مثل شهرداری ها و دهیاری ها، نهادهای وابسته به ارگان های حکومتی مانند بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، به طور خاص در عرصه های مختلف اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی از طریق جلب همکاری مردم با توجه به مقتضیات محلی فعالیت می نماید[1]  که ضمن فراهم آوردن زمینه های مشارکت مردم در امور مربوط به روستا و محل سکونت آنان، خواسته های تبیین شده عمومی در قالب مصوبات شورا را به دولت منتقل می کند. این شورا دارای پیشینه و مقدماتی برای ظهور و بروز بوده است که آشنایی درست از ماهیت و شیوه کار شوراها به شناخت آنها بستگی دارد. لذا در این بخش به طور اجمال و گذرا به بیان مبانی تاریخی و تئوریک شوراها می پردازیم .

 

مبانی اعتقادی و فکری ظهور شوراها

شوراهای اسلامی روستایی به اتفاق سایر رده های شورایی اعم از شوراهای عشایر کوچنده، شهر، بخش، شهرستان، استان و عالی استان ها، نهادی منبعث از انقلاب اسلامی مردم ایران در بهمن سال 1357 می باشند که به لحاظ محتوایی و موضوعیت، آنچه که موجب بروز و ظهور آن شده است را می توان در موارد زیر جستجو کرد. این عوامل جملگی در تعیین حدود اختیارات و وظایف شوراها مؤثر می باشند به طوری که هرگونه تقویت و افزایش اختیارات شوراهای اسلامی روستایی می بایست تابعی از تغییر و یا تعبیر جدید در این مفاهیم باشد .

 

بازنمایی و بازتولید اندیشه و مفهوم شورا و مشارکت مندرج در قرآن و سیره نبوی طی انقلاب اسلامی ایران

انسان موجودی است اجتماعی و سعادت اخروی و دنیوی خود را در رهگذر زندگی اجتماعی جست وجو می کند. قرآن مجید، که مجموعه ای وحیانی و اصلی ترین منبع دینی مسلمانان است، چند شیوه مدیریتی ارائه می دهد که برای جامعه اسلامی می بایست اسوه و راه گشا باشد. قرآن مجید در دو آیه :"وامروهم شوری بینهم"[2] و"شاورهم فی الامر"[3] در ضمن بیان اوصاف و روش مومنان اشاره می کند از جمله ویژگی های اینان یکی هم آنست که در کارهای شان با یکدیگر مشورت می کنند .

در متون و تعالیم اسلامی شور و مشورت دارای اهمیت بسیار و به آن توصیه‌ فراوان شده است. این امر برای جلوگیری از استبداد، خود محوری و نیز دست‌یابی به افکار و اندیشه‌های ناب و برتر، مؤثر و مفید توصیه شده است.
عمل به شورا از اصول مسلّم سیره پیامبر(ص) و اوصیای آن حضرت است، رسول خدا (ص) با مشورت‌کردن، از یک‌سو مسلمانان را متوجه اهمیت شورا می‌کرد و از دیگر سو به آنان می‌آموخت که به این سیره عمل کنند و پس از آن حضرت، به این سنت و روش نیک، اقتدا کنند. مسلمانان نیز می‌آموختند که شورا باید به عنوان یک اصل و قسمتی از برنامه زندگی‌شان باشد.

امروزه با گسترش و پیچیدگی جوامع، موضوع شور و مشورت نیز گسترده و پیچیده شده است و از امور بین فردی به یک ساختار سیاسی، اجتماعی تبدیل شده است که شوراهای اسلامی از جمله شورای روستا در آن زمره است.

 

اقتباس از کنش ایرانیان در زمینه شور و مشورت

از گذشته های بسیار دور تا قبل از انقلاب مشروطه در ایران مدیریت اداره مناطق، محلات و روستاها پیچیده و چند بعدی و بر عدم متمرکز استوار بود. این عدم تمرکز باعث شده است تا نهادهایی عمومی در هر نقطه برای تمشت امور از سوی مردم و قدرت های محلی تشکیل، تأمین مخارج و اداره شود. ایرانیان در طول اعصار و قرون از سپیده دمان تاریخ و پدیدار شدن جامعه ایرانی تا قرون اخیر در امور جاری و روزمره  زندگی اجتماعی در روستاها، شهرها، عشایر و سایر اشکال زندگی جمعی خود از طریق ایجاد گروه های مختلف مشورتی و یا اخذ مشاوره تحت عنوان ریش سفیدان و برگزیدگان باتجربه در امور محلی و مملکتی از طریق تشکیل نهادهای سنتی اقدام نموده است که واژه "انجمن" برای این منظور وضع شده اصطلاح نام آشنا در طول تاریخ میان ایرانیان برای چنین منظورهایی بوده است که در مفهوم امروزی شورای اسلامی نیز کاملاَ مصداق پیدا می کند.

 

بهره جستن از قوانین و تجربیات جوامع توسعه یافته

مشارکت دادن مردم هر محل از طریق تعیین نماینده در انجام امور محلی به توسط نهادهای مشارکتی و مشورتی که طی چند قرن اخیر در اروپا با بازنگری در مفهوم دمکراسی مستقیم که در جامعه اروپایی یونان باستان ابداع و اعمال می شد را بازتولید و  تحت عنوان دمکراسی غیر مستقیم یا اخذ تصمیم از سوی نمایندگان مردم برای تمامی مردم می باشد ، یکی از منابع و مراجع دریافت نظر و ایده برای تشکیل نهادهای مشابه شوراهای اسلامی از انقلاب مشروطیت به بعد در ایران بوده است.

 

نهادهای مشابه شوراهای اسلامی در ایران از انقلاب مشروطه تا انقلاب اسلامی

انقلاب مشروطیت و وقایع مقارن با آن که ضرورت تشکیل انجمن هایی برای مشورت و تصمیم گیری در امور محلی را ایجاب می کرد و متعاقب آن تصویب و تخصیص اصولی از  متمم قانون اساسی آن در خصوص انجمن های ایالتی و ولایتی و وضع قوانین در حوزه عمران و آبادانی روستایی بویژه از دهه 1340 به این طرف و همزمان با انجام اصلاحات ارضی در روستاها و تدوین قوانین ناظر بر تشکیل انجمن ده، از دیگر منابع الگو گیری در تشکیل، اداره و تعیین حدود و وظایف شوراهای اسلامی روستایی بوده است.[4]

 

شور انقلاب و نیاز مشارکت حداکثری مردم در اداره امور و بازسازی روستاها

شور انقلابی مردم ایران، برگرفته از انقلاب بهمن 1357 که ایجاد تحول در تمامی ارکان جامعه را خواستار بود همچنین استفاده ابزاری رژیم گذشته از کلیه نهادهای جامعه از جمله نهادهای مربوط به عدم تمرکز مانند انجمن ده برای بقاء و استمرار حاکمیت خود در جامعه و گنجاندن وابستگان خود در اینگونه نهادها که انجمن ها را از وظایف اصلی دور می ساخت، باعث شد تا همزمان با نفی نظام سلطنت مردم، نهادهای اجتماعی از جمله انجمن های شهر و روستا را وابسته به آن رژیم تلقی و طرد نمایند.

لذا در خلاء وجود انجمن ها و احساس نیاز برای تشکیل نهادهای عدم تمرکز برای پرکردن جای خالی یک نهاد مشروع به منظور تمشیت و هدایت امور محلی از سوی انقلاب، منجر به تشکیل شوراهای اسلامی کشوری شد با این تفاوت از انجمن های سابق که این بار شوراهای جایگزین انجمن در سطح شهر، روستا، بخش، شهرستان، استان و نیز عالی استان ها نه همچون جزایر پراکنده و بی ارتباط با هم که در قبل از انقلاب اسلامی در نهادهای مشلبه آن یعنی انجمن ده، شهر، شهرستان و استان[5] مشاهده می شد، بلکه به صورت یک نظام زنجیروار با سلسله مراتب شورایی و به عنوان حمایت کننده و مکمل یکدیگر به منصه ظهور برسد.

 

شورا از منظر قانون اساسی

در مهمترین سند قانونی کشور یعنی قانون اساسی به منزله تعیین کننده اهداف دست یافتنی و قابل تحقق در جامعه برای  تشکیل نظام جمهوری اسلامی ایران، شورا از جایگاه ویژه ای برخوردار است. نظام جمهوری اسلامی ایران با بهره گیری از رهنمودهای قرآنی در امر مشارکت و براساس آرا و نظرات  بنیانگذار جمهوری اسلامی ایران آیه الله خمینی (ره) و تأکید ایشان بر میزان بودن رأی ملت در اداره کشور  و با چراغ راه قرار دادن تجربیات دو نسل گذشته کشور بویژه در قانون اساسی  مشروطه و بهره گیری از تجربیات سایر دولت ها و ملت ها در این زمینه، در مهمترین سند ملی و قانونی کشور یعنی قانون اساسی نسبت به ترسیم ماهیت و نقش  شوراهای اسلامی کشوری در اصول هفتم ، یکصدم ، یکصد و یکم ، یکصد و دوم ، یکصد و سوم ، اصل یکصد و پنجم ، یکصد و ششم  پرداخته است .

قانون اساسی  جمهوری اسلامی ایران در تاریخ 1358 به توسط انقلابیون و نخبگان منتخب ملت تهیه و به تصویب رسید و متمم آن نیز در تاریخ 1368 تهیه شد، با توجه به مفاد قانون اساسی  مندرج در اصل پنجاه و ششم می دانیم :

"حاکمیت مطلق بر جهان و انسان از آن خداست و هم او ، انسان را برسرنوشت خود حاکم ساخته است . هیچ کس نمی تواند این حق الهی را از انسان سلب کند یا در خدمت منافع فرد یا گروهی خاص قرار دهد و ملت این حق خداداد را از طریقی که در اصول بعد می آید اعمال می کند ."

برهمین اساس و برای محق شدن حق حاکمیت ملت بر سرنوشت خویش و براساس بند هشت اصل سوم ، دولت موظف شده است تا همه امکانات خود را برای "مشارکت عامه مردم در تعیین سرنوشت سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی خویش " بکار ببرد. با توجه به این امر قانون اساسی  در اصل ششم اذعان می دارد :                                                                       "در جمهوری اسلامی ایران امور کشور باید به اتکاء آراء عمومی اداره شود از راه انتخابات: انتخاب رئیس جمهور،  نمایندگان مجلس شورای اسلامی، اعضای شوراها و نظایر اینها، یا از راه همه پرسی در مواردی که در اصول دیگر این قانون معین می گردد."

همچنین به استناد اصل هفتم آن اداره امور کشور باید به اتکاء آرای عمومی صورت گیرد.

 "طبق دستور قرآن کریم:"وامروهم شوری بینهم"(شوری آیه 38) و"شاورهم فی الامر"(آل عمران 159) شوراها: مجلس شورای اسلامی، شورای استان، شهرستان، شهر، محل، بخش، روستا و نظائر اینها از ارکان تصمیم گیری و اداره کشورند. موارد، طرز تشکیل و حدود اختیارات و وظایف شوراها را این قانون و قوانین ناشی از آن معین می کند ."

از آنچه بیان شد مستفاد می گردد که شوراهای اسلامی کشوری مورد نظر قانون اساسی در کنار سه رکن دیگر یعنی قوه مقننه، قوه قضاییه و قوه مجریه به عنوان رکن چهارم از ارکان تصمیم گیری و اداره کشور می  باشند و به همین میزان برای حیات و عمل آنها می بایست فضای فعالیت در تمامی شئونات و ساختار اداری و جغرافیایی در نظر گرفته شود. لذا  براساس آخرین تغییرات قانون قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1 /3 /1375 در اصلاحیه قانون مصوب 5/5/1382 شوراهای کشوری شامل شوراهای روستا، بخش، شهر، شهرستان، استان و عالی استانها می شود.[6]

 

جایگاه شوراها درنظام های عدم تمرکز

شوراهای اسلامی کشوری نهادی در نظام عدم تمرکز اداری دارای جایگاه رفیعی می باشد این شوراها برگرفته از قوانین اساسی وموضوعه ودستآورد مبارزات سده اخیر ایرانیان برای سپردن امرخطیراداره امورمحلی بدست مردم است که مدیریت درآن ازمیان انواع نظامات عدم تمرکز سیاسی ، قضائی و اداری مبتنی برعدم تمرکزاداری است.

در شناخت انواع عدم تمرکز به طورکلی می توان اشاره داشت که تمامی امورعمومی ودرنتیجه سازمانهای اجریی مربوط به امورعمومی و اجرایی درهرکشور به دودسته ملی ومحلی تقسیم می شود،گرچه بازشناسی امورملی ازمحلی کارآسانی نیست زیرا هر دوی این موارد برای تأمین نیازهای عمومی مردم تشکیل می یابند. با این وجود اموری که کلیه افراد جامعه به طورمساوی از منافع آن منتفع می شوند همچون امنیت، دفاع سرزمینی و شیوه ارتباط با سایر دول خارجه و مقررات پایه تبادلات اقتصادی، در مقابل مواردی که اهالی یک محل یا منطقه از یک کشور در آن ذی نفع هستند و در سرنوشت ومنافع کلیه آحادکشور تأثیر محسوسی ندارد امور محلی تلقی می شود.

اداره امورمحلی با دوشیوه متمرکز و یا غیر متمرکز صورت می گیرد. در نظامهای تمرکزگرا یک دولت مرکزی مقامات صلاحیت دار در مناطق کشور را به طور متمرکز و در قالب عدم تراکم اداری تعیین می کند تا واحدهای سازمانی در مناطق کشور را اداره کنند که در این روش به منظورکاستن از عوارض تمرکز اداری و همچنین دخالت آرای محلی در تصمیمات مرکزی به ایجاد نهادهایی تحت عنوان عدم تمرکزاداری می پردازند تا با ارائه پیشنهاد، خواسته های مردم محل و نظارت بر اجرای برنامه ها نسبت به انطباق آن با نیاز و خواست مردم محل اقدام نمایندکه شوراهای اسلامی کشوری ازآن جمله آنند.

دسته دیگری ازکشوره اعلاوه براموراداری و اجرایی وضع قوانین و حتی روش و قوانین مربوط به اداره دوایر قضایی را نیز به اختیار مردم مناطق گذاشته اندکه دراین صورت اینگونه کشورها نظام عدم تمرکز سیاسی یا فدرالیسم را پذیرفته اند.

حدفاصل میان دونظام عدم تمرکزاداری و سیاسی چندان قابل اندازه گیری نیست و هرچه از تمرکزگرایی به سوی تفویض اختیارات اداری به نهادهای محلی درمناطق مختلف یک کشور پیش می رویم ازتمرکز به عدم تمرکز اداری روی آورده ایم وهر چه عدم تمرکز را در وظایف سایرقوا به مقیاس محلی گسترش دهیم به عدم تمرکز سیاسی میل پیدا کرده ایم. عدم تمرکزسیاسی یا فدرالیسم بیشترمختص کشورهایی است که مردم مناطق مختلف آن از تجانس دیرینه فرهنگی واجتماعی برخوردار نیستند و برای پیشگیری از اضمحلال و تضعیف وحدت ملی به این سیستم روی می آورند که امر  عدم تمرکز در این دسته از کشورها، می تواند تا جایی پیش برود که به اتفاق دول در زیر یک پرچم منجر شود.

ایران با توجه به زندگی مردم درقالب یک واحد سیاسی، فرهنگی و اجتماعی به بلندای تاریخ و نیز وفاق همواره مبارزان و نخبگان آن در قبل، بین و بعد از دو انقلاب مشروطه واسلامی بر وحدت ملی و نیز امکان مشارکت تمامی افراد بدون درنظرگرفتن منطقه زندگی و یا تعلقات محلی در حکومت ملی، موجب شده است تا قوانین این سرزمین، عدم تمرکز اداری را بعنوان بهترین شیوه برای تمشیت امور محلی برگزیندکه شوراهای کشور به عنوان اصلی ترین نهاد عدم تمرکز اداری و بزرگترین نهاد مردمی که در نزدیک به 1250 شهر، حدود سی و پنج هزار روستا، بیش از1050 بخش و قریب 430 شهرستان و31 استان در قالب شوراهای اسلامی روستا، بخش، شهر، شهرستان، استان و عالی استان ها  به امرمشورت به مسئولین کشوری و نظارت بر نهادها و ارکان اجرایی همچون شهرداری ها و دهیاری ها و نیز ارائه پیشنهاد و راه حل مشکلات حوزه انتخابیه مربوط به مسئولین و شوراهای فرادست، همکاری با دستگاه های اجرایی، جلب مشارکت مردم درانجام طرحها و برنامه ها، همکاری دربرخی ازامور اجرایی به تقاضای مسئول مربوط وتشکیل انجمن، تعاونی ومانندآن نسبت به تقویت نظام اداری محلی اقدام می نمایند.

 

تأملی بر معنای روستا

واحد روستا به بلندای تاریخ سابقه دارد و از دیر باز برای زندگی بشر تشکیل یافته است از روستا، دِه و یا آبادی تعاریف گوناگون صورت گرفته است و منظور از آن واحدی اجتماعی است که در آن گروه‌هایی از مردم که معمولاً با یکدیگر خویشاوندی و ارتباط رویاروی دارند برای همکاری در زمینه‌های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی گرد هم آمده اند. پایه فعالیت و اشتغال در روستا عمدتاً بر محور کشاورزی و بهره‌برداری از زمین در اطراف محیط مسکونی‌ روستا استوار است. گرچه روستای پایه اقتصادی شکار، بهره برداری از معدن، توریسم و مانند آن نیز قابل مشاهده است

آنچه که در ارتباط بال شورای روستایی مورد نظر است تعاریف رسمی از روستا مندرج در قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری، است که بر اساس ماده 2 این قانون: "روستا واحد مبداء تقسیمات کشوری است که از لحاظ محیط زیستی (‌وضع طبیعی، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی) همگن بوده که با‌حوزه و قلمرو معین ثبتی یا عرفی مستقل که حداقل تعداد 20 خانوار یا صد نفر اعم از متمرکز یا پراکنده در آنجا سکونت داشته باشند و اکثریت ساکنان‌دائمی آن به طور مستقیم یا غیر مستقیم به یکی از فعالیتهای کشاورزی، دامداری، باغداری به طور اعم و صنایع روستایی و صید و یا ترکیبی از این‌فعالیتها اشتغال داشته باشند و در عرف به عنوان ده، آبادی، دهکده یا قریه نامیده می‌شده است."[7]

هر روستا دارای حریم و محدوده قانونی می باشد. منظور از محدوده قانونی بافت مسکونی روستا که شامل کلیه منازل و امکانات روستایی می باشد و حریم عبارت از مکان هایی است که در روستاهای با بافت فشرده و به هم پیوسته بلافاصله به کالبد مسکونی و محدوده روستا وصل می باشد و در روستاهای پراکنده مکان هایی از قبل تعیین شده برای رشد و گسترش فیزیکی روستا برای استقرار جمعیت های جدید طی دوره ای که در طرح هادی روستا معین شده است و معمولاً پنج یا ده سال است، می باشد. [8]

 

نقش شورا در توسعه روستایی

در سال 2011 میلادی ساکنان مناطق روستایی قریب به 48 درصد از جمعیت جهان را تشکیل داده اند.[9]  این جمعیت نسبت به شهرنشینان جوامع خود از سطح کمتر امکانات، خدمات عمومی و رشد و توسعه اجتماعی برخوردار هستند. رشد و توسعه راهبردی برای کم کردن فاصله برخورداری میان این دو جامعه در نیم قرن اخیر به ایجاد نهادهای مشارکتی در همه جنبه های روستایی منجر شده است. زیرا تا قبل از این با نادیده انگاشتن نهادهای محلی در برنامه ریزی ها بویژه برای توسعه روستاها در جهان سوم نهادهای دولتی و وابسته به آن پرچمدار توسعه و اصلاحات تلقی می شدند. اما پس از آن با تغییر رویکردها به حرکت از قاعده جوامع روستایی گرایش به ایجاد اینگونه نهادها که تبلور آن در ایران شوراهای روستایی می باشد، به جذب اعتماد عمومی اهالی و امکانات و توان مردم محلی در روستاها پرداخته شد.

زیرا دولت به علت پراکندگی روستاها و هزینه بالا برای ایجاد و نگهداری امکانات عمومی در روستاها به تنهایی قادر به اجرای سیاست های توسعه در بخش روستایی نیست و از طرفی تعیین اولویت ها در نیازهای اهالی روستا و نگهداری و به روز رسانی تأسیسات روستایی از عهده دستگاه های اجرایی خارج است و اجرای همزمان تمامی این ابعاد در موضوعات واحد، تنها با همکاری از سوی نهادهای مردمی امکان پذیر است.

باید توجه داشت در روستاها ضروری ترین نیازها اجرای طرح های عمرانی است اما عمران روستایی بدون توسعه همه جانبه به ویژه توسعه فرهنگی و اجتماعی امکان پذیر نیست و نهادینه شدن توسعه در روستاها به جز از طریق نهادهایی چون شورای روستایی با مشکلات جدی مواجه خواهد شد.

 

توصیف کلی شورای روستایی

شورای اسلامی روستایی نهادی برگرفته از قانون اساسی و قوانین موضوعه است که به موجب ماده 3 قانون فعالیت شورای روستایی از تاریخ تشکیل چهار سال می باشد[10] و تعداد اعضاء آن در روستاهای کمتر از 1500 نفر جمعیت سه نفر و روستاهای بیش از 1500 نفر جمعیت پنج نفر خواهد بود.[11]

در جوامع سنتی و روستایی گذشته نخبگان و سرامدان در قالب انجمن های مشورتی ریش سفیدان و معتمدان مورد وثوق اهالی روستا که در انجام فعالیتهای اجتماعی و شغلی نظر آنان در گروههای انسانی صائب و اثر بخش بود تشکیل می یافت که امروزه با تحولات صورت گرفته نهادهای قانونی از جمله شورای روستایی جایگزین آن شده است. فعالیت شوراهای اسلامی روستایی در فضایی قانونی صورت می گیرد و شورا یک نهاد پذیرفته شده در قوانین کشوری است که هر روز ادبیات موضوعی آن در کلیه حیطه ها غنا می یابد شوراها از طریق اتکا به آرای عمومی ، توان جذب نخبگان  در داخل شورا به عنوان عضو و یا از طریق دهیاری ، امکان بهره برداری از نفوذ و مشروعیت نخبگان در فعالیتهای اجتماعی و کاری را دارد0

 

شورای روستاهای به شهر تبدیل شده

شورای روستایی دارای وظایفی است که در فصل های آتی بهبیان آن می پردازیم. شورای روستایی و وظایف آن وابسته به ماهیت مکان استقرار آن می باشد و در صورتی که این مکان ماهیت خود را از دست بدهد به تبع آن شورا نیز تغییر ماهیت خواهد داد  چنانکه گفته شد  از منظر قانونی روستا با حداقل 20 خانواریا 100 نفر جمعیت تشکیل می یابد و با افزایش جمعیت تا 10 هزار نفر این عنصر به لحاظ قانون از روستا تغییر ماهیت داده و به شهر تبدیل می شود در این صورت اعضای شورای اسلامی روستا منفرداً یا تجمیعاً نیز با تبعیت از آن به شهر تبدیل می شود. [12] به این ترتیب شورای شهر همان شورای سابق روستا خواهد بود. اما چنانچه دو یا چند روستا به شهر تبدیل شود که در این صورت تعداد اعضای همه شوراها از تعداد شورای شهر بیشتر می شود در این صورت شورای شهر از میان اعضاء شوراهای تمامی آن روستاها به ترتیب آراء در انتخابات و به نسبت جمعیت روستاها تعیین و شورا تشکیل می یابد. [13]

 

شورای روستاهای واقع در حریم شهرها

محدوده هر شهر عبارت است از حد کالبدی موجود شهر که منازل و کلیه امکانات فیزیکی شهر از جمله معابر و تأسیسات زیربنایی و شهری در آن قرار دارد به همراه فضایی که توسعه آتی شهر در دوره طرح جامع آن که در حال اجرا می باشد را شامل می شود. خارج از محدوه شهری حریم آن از اراضی و زمین های بلافصل پیرامون محدوده شهر شروع می شود که نظارت و کنترل شهرداری در آن از جهت ساخت و ساز و سایر تغییرات کاربری زمین صورت می گیرد تعریف می شود.

حال اگر روستایی در حریم یکی از شهرها قرار گیرد موظف به رعایت ضوابط مربوط به حریم به ویژه در حوزه ساخت و ساز و تغییر کاربری زمین خواهد شد. همچنین در صورت افزایش جمعیت آن روستا و سایر موارد که در خارج از حریم موجب می شود تا  آن روستا به شهر تبدیل شود. در این دسته از روستاها اجرا نخواهد شد و در این زمان روستا به عنوان محله و یا منطقه ای از آن شهر محسوب خواهد شد.[14]

 

چگونگی ساز و کار شورای عشایری

شورای عشایر ساز و کاری مشابه شورای روستا دارد بدین ترتیب تمامی وظایف و اختیارات شورای اسلامی روستا که در سطح و رده تیره از عشایر کوچنده کشور که دارای بیست خانوار و بیشتر می باشد قابل اجرا باشد را مشمول خواهد شد و علاوه بر آن در امور دام، استفاده از مرتع و کوچ نیز که به لحاظ زندگی در عشایر مورد نیاز است خواهد پرداخت. [15]

وضعیت روستاهای کمتر از 20 خانوار جمعیت

روستا، دِه و یا آبادی به عنوان یک عنصر تقسیماتی کشور، موجودی زنده و در حال تغییر است این تغییر به لحاظ جمعیتی اگر رو به افزایش باشد موجب تغییر ماهیت قانونی آن مکان با تثویب هیئت وزیران از روستا به شهر خواهد شد و در صورتی که جمعیت یک نقطه با تعریف مزارع مستقل، مکانها، آبادی و روستا،  کمتر از 20 خانوار باشد در این صورت شرط لازم برای تشکیل شورا را نخواهد داشت.

 براساس اطلاعات مربوط به آبادی های ایران مندرج در سایت معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم کشور نهاد ریاست جمهوری تعداد آبادی های دارای جمعیت کشور در سال 1390 متجاوز از نود و شش هزار و پانصد و چهل و نه  نقطه بوده است. در حالی که تعداد روستاهای دارای شورای اسلامی روستا قریب به سی و پنج هزار روستا می باشد [16] لذا قانون گذار برای اجرای همزمان برنامه های توسعه کشور در این مکان ها تمهیداتی اندیشیده است به این ترتیب که وظایف شورای روستا در این نقاط به همراه روستاهایی‌که به هر دلیل فاقد شورای روستا می‌باشند از طریق شورای اسلامی بخش پیگیری شود. در این موارد شورای بخش می تواند یک فرد را به انتخاب اهالی و یا ملاحظات دیگر از طرف خود به عنوان رابط شورای بخش و آن مکان یا روستا برای انجام وظایف مربوط به شوراهای روستایی که در فصل های پیش رو به آن می پردازیم وضع نماید و یا خود به طور مستقیم به این امر به پردازند.[17]

 

---

[1]  .   قانون تشکیلات مصوب 1375:  ‌ماده 1- برای پیشبرد سریع برنامه‌های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی،‌فرهنگی،آموزشی و سایرامور رفاهی از طریق همکاری مردم باتوجه به مقتضیات محلی‌اداره امور هر روستا، بخش، شهر، شهرستان یا استان با نظارت شورایی به‌نام شورای ‌روستا، بخش، شهر، شهرستان یا استان صورت می‌گیرد و به‌منظور جلوگیری از تبعیض و‌جلب همکاری در تهیه برنامه‌های عمرانی و رفاهی استانها و نظارت بر اجراء هماهنگ آن،‌شورای عالی استانها مرکب از نمایندگان شوراهای استان تشکیل می‌شود.

سامانه دستور: قوه قضائیه، روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران، (پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات کشور از سال 1285 تا کنون)، با توجه به اینکه قوانین و مقررات به طور مستمر مورد بازبینی و اصلاح قرار می گیرند  قوانین مذکور در پینوشت های این پژوهش عمدتآ از سامانه های مذکور در بخش منابع از جمله مورد فوق دریافت و یا منطبق شده اند. لذا در پی نوشت ها برای پیشگیری از اطاله کلام از ذکر منبع پرهیز و به بیان مواد، تبصره و بند و ردیف موارد قانون و مقررات اکتفا شده استمگر در مواردی که به طور خاص قوانین از یک منیع ذکر شده باشد.

[2] .  قرآن مجید:  سوره شوری، آیه 38

[3]  .  قرآن مجید:  سوره آل عمران، آیه  159

[4]  . برای اطلاع بیشتر از وضعیت نهادهای مزبور در حوزه قوانین و مقررات مراجعه شود به: "مجموعه قوانین و مقررات در زمینه شوراهای اسلامی کشوری و نهادهای مشابه در ایران."دروه پنج جلدی.(گردآوری و تدوین: حسین کوچکیان فرد، علی نجفی راد) تهران: وزارت کشور، معاونت سیاسی و اجتماعی، دفتر امور اجتماعی، 1378.

[5]  . انجمن های شهرستان و استان که پیش از انقلاب 57 به جای انجمن های ایالتی و ولایتی مذکور در قانون اساسی مشروطه پدید آمدند به طور سلسله مراتبی بود یعنی انجمن استان از نمایندگان انجمن شهرستان تشکیل می شدند. پیشین جلد 3، ص 224-187

[6]  . قانون تشکیلات مصوب 1375: "‌ماده 2 - مقصود از شورا در این قانون و سایر قوانین معتبر درخصوص شوراهای‌اسلامی کشوری شوراهای روستا، بخش، شهر، شهرستان، استان و عالی استانها می‌باشد."

 

[7]  . قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 15/04/1362 ماده 2، مجموعه قوانین و مقررات شهر و شهرداری. تدوین: جهانگیر منصوریف تهران: نشردوران، 1380 ص 8

[8]  . قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها: ماده 3 - محدوده روستا عبارت است از محدوده‌ای شامل بافت موجود روستا و گسترش آتی آن در دوره طرح هادی روستایی که با رعایت مصوبات طرحهای بالادست تهیه و به تصویب مرجع قانونی مربوط میرسد. دهیاریها کنترل و نظارت بر احداث هرگونه ساخت و ساز در داخل محدوده را عهده‌دار خواهند بود.

[9]  . سید احمد حسینی و دیگران: نظارت بر پویایی شهرنشینی در ایران معاصر. فصلنامه پژوهشی جغرافیایی سپهر. دوره 24 شماره 96 زمستان 94 ص 22

[10] . قانون تشکیلات مصوب 1375:  ماده۳- دوره فعالیت شوراهای اسلامی شهر و روستا چهارسال می‌باشد که از ۱۴ مردادماه شروع می‌شود و در ۱۳ مردادماه چهارسال بعد خاتمه می‌یابد.

[11]  . قانون تشکیلات مصوب 1375: ‌ماده 4 - تعداد اعضاء شورای اسلامی روستاهای تا 1500نفر جمعیت سه نفر و روستاهای بیش از 1500 نفر جمعیت و بخش پنج نفر خواهد بود.

‌ تبصره ذیل ماده 7- ملاک تشخیص جمعیت هر شهر و روستا، آخرین سرشماری عمومی‌نفوس و مسکن با اعلام رسمی مرکز آمار ایران خواهد بود

‌ماده 7 - در صورت استعفا، فوت یا سلب عضویت هر یک از اعضاء شورای‌روستا و شهر، عضو علی‌البدل به ترتیب آراء جایگزین می‌شود

[12]  . قانون‌ تغییر عنوان اعضاء شوراهای اسلامی روستاهائی که به شهر تبدیل شده اند: ماده واحده - نام اعضاء شورای اسلامی روستاهائی که بعد از انتخابات به شهر مبدل شده‌اند و می‌شوند به اعضاء شورای اسلامی شهر مبدل و‌وظیفه شورای اسلامی شهر را دارا هستند.

[13]  . قانون تشکیلات مصوب 1375: ‌ماده 8 - در صورت تبدیل روستا به شهر،‌شورای شهر همان شورای روستا خواهدبود. چنانچه دو یا چند روستا به شهر تبدیل شود، شورای شهر از میان اعضاء شوراهای آن روستاها به ترتیب آراء در انتخابات و به نسبت جمعیت روستاها تشکیل می‌شود.
‎‎‎‎‎‎‎‎‎‎‎‎‎‎‎‎‎‎‎‎ ‎‎‎‎‎‎‎‎‎‎‎‎‎‎‎‎‎‎‎‎تبصره - چنانچه دو یا چند روستا ادغام و به یک روستا تبدیل شوند ،‌شورای روستای جدید از میان اعضاء شوراهای روستاها به ترتیب آراء در انتخابات و به نسبت جمعیت روستاها تشکیل می‌شود.

[14]  . قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها: ‌ماده 9  تبصره 2 - روستاهایی که به موجب طرحهای مصوب جامع و هادی در داخل حریم شهرها واقع می شوند در صورت رسیدن به شرایط شهر شدن، شهر مستقل شناخته نشده و به صورت منفصل به عنوان یک ناحیه یا منطقه از نواحی یا مناطق شهر اصلی تلقی و اداره خواهند شد و برای آنها در قالب طرحهای جامع و تفصیلی ضوابط و مقررات ویژه متضمن امکان استمرار فعالیتهای روستایی تهیه و ملاک عمل قرار خواهد گرفت.

[15]  . قانون تشکیلات مصوب 1375: ماده 77 – هر تیره از عشایر کوچ رو کشور با حداقل بیست خانوار در حکم روستا (ده) بوده و شورای عشایری با وظایف و اختیارات شورای روستا در آن تیره تشکیل می گردد . شورای عشایری مذکور در زمان تشکیل شورای بخش محل استقرار خود همانند شورای روستا مشارکت خواهد داشت .

همکاری در امور مربوط به دام ، مرتع و کوچ جزو وظایف شورای عشایری خواهد بود

[16]  . به سایت معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم کشور نهاد ریاست جمهوری به آدرس http://rdcir.ir/news/83 مراجعه شود.

[17]  . قانون تشکیلات مصوب 1375: ماده 79 – بند 6- ایفای وظایف شورای روستا در مزارع مستقل، مکانها و آبادیها و روستاهایی‌که به هر دلیل فاقد شورای روستا می‌باشند

 

 

 

راهبر شورای اسلامی روستایی(تاریخچه، مبانی، ساختار، وظایف و تشکیلات): مقدمه

به مناسبت شروع به کار دوره ششم شوراهای روستایی و به منظور آشنایی هر چه بیشتر اعضای شوراهای اسلامی روستا، پژوهشگران، مسئولین وظیفه شناس و قاطبه مردم با تاریخچه، مبانی، ساختار، وظایف و تشکیلات شوراهای اسلامی روستایی متن کامل کتاب "راهبر شورای اسلامی روستایی (تاریخچه، مبانی، ساختار، وظایف و تشکیلات)" که هنوز انتشار عمومی یافته است به  مرور تقدیم علاقمندان خواهد شد

 

 

 

قسمت دوم کتاب:

راهبر شورای اسلامی روستایی

                                                                      (تاریخچه، مبانی، ساختار، وظایف و تشکیلات)

 

 

 

مقدمه

رشد شتابنده فنآوری و توسعه سریع کشورها به مدد بهره گیری از ابزارهایی است که از رهگذر آن به شکوفایی استعدادها و در نتیجه توسعه یافتگی در تمامی ابعاد اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی منجر می شود. بخشی از این ابزارها مادی و قسمت اعظم آن غیر مادی و در زمره سرمایه های اجتماعی تلقی می شود که از طریق چیدمان و الگوهای مشارکتی حاصل می آید. در این میان آنچه که حایز اهمیت بسیار است مشارکت آگاهانه آحاد مردم در شکل گیری جریان های اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی جامعه است که این همکاری و مشارکت منجر به آن شکوفایی بشود .

هر جامعه ای برای دستیابی به این اهداف با توجه به پیشینه فرهنگی، مذهبی و مقتضای اجتماعی خود ابزارهایی را برای رسیدن به این ترقی و توسعه تدارک و تأمین نموده و از طریق آن به اهداف مزبور دست می یابد. در جامعه ایران، یکی از ابزارهای محکم برای این منظور و توسعه کشور از طریق جلب مشارکت مردم در انجام امور محلی، نهاد شوراهای اسلامی کشوری می باشد که بر سابقه ای حداقل یکصد سال از انقلاب مشروطیت به این طرف در جامعه ایران با عنوان انجمن های ایالتی و ولایتی و همچنین انجمن ده، شهر، شهرستان و استان طراح بوده است و پس از انقلاب سال 1357 ایدئولوگ انقلاب اسلامی یعنی امام خمینی(ره)، تنها سه ماه پس از پیروزی انقلاب در روز نهم اردی بهشت سال 1358 برای دستیابی به اهداف انقلاب مردم، آن را در کنار سایر ارکان برآمده از انقلاب پیش بینی و تبیین نمود و طی پیامی تاریخی در همان روز به دولت وقت ابلاغ نمودند .

ورود شوراهای اسلامی کشوری به عرصه های اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی و سیاسی ایران ، حیات دوباره ای به کشور بخشید. این امر به عنوان یک متغیر تأثیر گذار آثار گسترده ای در ابعاد مختلف جامعه برجای گذارده است و بعد از این نیز این سیر ادامه خواهد داشت. زیرا با بسترسازی برای حضور جمعیتی متجاوز از یکصد هزار نفر نخبه محلی با انگیزه، انرژی و تلاش زیاد در صحنه های خدمت رسانی و سازندگی کشور، امید می رود تا منشاء اثر بسیاری برای مردم، جامعه و نظام سیاسی کشور قرار گیرند که پیش از ظهور شوراها به علت متمرکز اداری، استفاده از این میزان مشارکت افراد شاخص و فرهیخته و رهبران محلی در هدایت امور کشور کمتر وجود داشت. از این رهگذر و به علت انتقال نظارت از دستگاه های اجرایی و قضایی به مردم در تصمیم گیری ها و نیز ایجاد ابزاری برای هدایت توان و امکانات پراکنده مردم در جهت برنامه های توسعه در مناطق مختلف کشور به صورت یک نواخت و آمایش سرزمینی بسته به توان و امکانات هر منطقه با توجه به تلاش نخبگانی، موجب شده است تا کشور بتواند از حداکثر توان جامعه که قانون اساسی و قوانین عادی از قبل بهره گیری از آن را حهت توسعه همه جانبه کشور پیش بینی کرده است محقق سازد .

تشکیل شوراهای اسلامی به ویژه در روستاهای کشور که خلاء وجود نهادی برای مدیریت و هدایت امکانات به سمت رفع نیازهای  مردمی با بهره وری بالا بیشتر مشاهده می شود و دستگاه های دولتی به علت پراکندگی بسیار روستا ها در پهنه جغرافیایی کشور، همچنین کمی جمعیت آنها و در نتیجه ایجاد هزینه های بالا، امکان استقرار نیرو و سازمان به میزان کافی در آنها را نداشت، مشاهده می شد که با ورود شوراهای اسلامی روستایی، دهیار و نهاد دهیاری به صحنه های تصمیم گیری و اجرایی روستا، این خلاء برطرف شده است .

اما برای توان افزایی و به حداکثر رساندن بازدهی شوراهای روستایی، آموزش و مهارت آموزی اعضای آن نیازی ضروری و همچنین بهترین و کم هزینه ترین راه در افزایش کارایی شوراها می باشد. از همین رو تألیف این کتاب به عنوان سندی که بتواند برای امر آموزش در اختیار محققین و اساتید محترم دانشگاه در دانشکده ها و گروه های ذی ربط، اعضای شوراهای اسلامی روستاها و همچنین کارشناسان و تصمیم سازان و تصمیم گیران مرتبط با شوراهای اسلامی در دستگاه های اجرایی خاصه وزارت کشور، استانداری ها، فرمانداری ها و بخشداری ها قرار گیرد تا نیازهای حداقلی آنان را برای امر آشنایی و آموزش در حیطه های مسئولیت و فعالیت شورای روستایی را تأمین نماید، تهیه شده است و امید می رود تا این کوشش هرچند کوچک موجب پاسخ گویی به سئوالات اساسی عزیزان عضو شوراهای روستایی، دهیاران، پژوهشگران و مدرسان گرامی امر آموزش شوراهای روستایی را فراهم سازد. ضمن آنکه مؤلفان همواره آماده پاسخگویی به سئوالات جدید و حین کار هر یک از این بزرگواران خواهند بود .قطعاَ طرح ابهامات پیرامون مباحث مطرح شده در آن با اشارات شما به غنای این مجموعه در چاپ های بعدی افزوده خواهد شد .

با آرزوی اینکه شوراهای اسلامی روستایی در دوره فعالیت، با تجهیز به انواع دانش های مورد نیاز، گام هایی بلندتر از گذشته در جهت توسعه و آبادانی روستاهای کشور بردارند.

حسین کوچکیان فرد – امید کوچکیان فرد